Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) van 11 maart 2026 blijkt dat er grenzen bestaan aan de vrijheid voor gemeenten om vergunningplichten op te leggen. Het eisen van een vergunning kan namelijk in strijd zijn met andere en/of hogere regelgeving: regelgeving die een gemeente dient te respecteren.
Wat was er aan de hand?
In deze uitspraak gaat het over de vraag of het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop aan Liander een vergunningplicht kan opleggen voor de realisatie van een transformatorstation. In de gemeente geldt een Algemene Verordening Kabels en Leidingen (AVKL) op basis waarvan het college stelt dat voor de realisatie van het transformatorstation een vergunning is vereist. Onder protest heeft Liander een vergunning aangevraagd, waar vervolgens over wordt geprocedeerd om op deze principiële vraag een antwoord te krijgen.
Ten onrechte een vergunningplicht
Liander stelt in deze procedure – kort gezegd – dat een vergunningplicht voor de realisatie van het transformatorstation niet kan worden opgelegd. Liander voert daar diverse argumenten voor aan.
1. Misbruik van (regelgevende) bevoegdheid
Ten eerste stelt Liander dat de gemeente(raad) met deze verordening misbruikt maakt van haar bevoegdheid tot regelstelling. Volgens Liander probeert de gemeente(raad) met deze vergunningplicht enkel te voorkomen dat er opstalrechten gevestigd hoeven te worden. Daar is een vergunningplicht niet voor bedoeld.
2. Gemeente is niet bevoegd tot het stellen van regels: vergunningplicht elders al geregeld
Ten tweede stelt Liander dat het stellen van een vergunningplicht in strijd is met artikel 121 van de Gemeentewet. In dit artikel is – kort gezegd – een verbod opgenomen om in een gemeentelijke verordening regels te stellen ten aanzien van een onderwerp waarover in hogere regelgeving al regels zijn gesteld. Dat is volgens Liander het geval, omdat het transformatorstation op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang gelezen met het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningsvrij is.
3. Vergunningplicht doorkruist landelijke regelgeving
Ten derde stelt Liander dat ook anderszins sprake is van doorkruising van hogere regelgeving. Met de Wabo en het Bor heeft de wetgever er immers expliciet voor gekozen om de plaatsing van transformatorstations vergunningvrij te maken. Deze hogere regelgeving wordt gefrustreerd door de AVKL.
Afdeling: gemeentelijke vergunningplicht betreft doorkruising van hogere regelgeving
Nadat zowel het bezwaar als het daaropvolgende beroep van Liander ongegrond worden verklaard is het oordeel uiteindelijk aan de Afdeling. Hoewel twee van de drie argumenten van Liander volgens de Afdeling niet opgaan, geldt dat wel voor het derde argument: met de AVKL gaat de gemeente de grenzen van haar regelgevende bevoegdheid te buiten.
1. Geen misbruik van (regelgevende) bevoegdheid
Het standpunt van Liander dat de gemeente(raad) misbruik maakt van haar regelgevende bevoegdheid vindt bij de Afdeling geen gehoor.
De enkele omstandigheid dat een van de gevolgen van vaststelling van de AVKL is dat er geen opstalrechten meer hoeven te worden gevestigd en dat geen gronden hoeven te worden verkocht aan netbeheerders, betekent nog niet dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor die is verleend.
De Afdeling constateert namelijk dat er ook nog verschillende andere argumenten voor de vaststelling van de verordening worden genoemd, zoals het bereiken van uniformiteit in het kader van handhaving en het stellen van striktere regels aan het verwijderen van in onbruik geraakte leidingen. Van misbruik van (regelgevende) bevoegdheid is volgens de Afdeling dan ook geen sprake.
2. Geen strijd is met artikel 121 van de Gemeentewet
Volgens de Afdeling is de AVKL evenmin in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet.
De Afdeling licht toe dat voor de beantwoording van de vraag of een gemeentelijke verordening in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet is vastgesteld, het noodzakelijk is om vast te stellen of de verordening in hetzelfde onderwerp voorziet als een wet in formele zin, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening (samen: hogere regeling). Er is sprake van eenzelfde onderwerp in de zin van dat artikel, als de verordening en de hogere regeling beide met hetzelfde motief zijn vastgesteld en zien op hetzelfde object. Dat laatste wil zeggen, dezelfde genormeerde gedraging. Als de verordening in die zin voorziet in hetzelfde onderwerp als de hogere regeling en daarmee in strijd is, dan is de verordening in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet vastgesteld.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel is dat zowel de AVKL als de Wabo en het Bor zien op hetzelfde object, maar dat beide regelingen met een ander motief zijn vastgesteld, zodat er geen sprake is van hetzelfde onderwerp in de zin van artikel 121 van de Gemeentewet.
De Wabo/het Bor reguleren activiteiten die van invloed kunnen zijn op de (inrichting van) de fysieke leefomgeving, zodat deze geen onaanvaardbare afbreuk doen aan een goede woon- en leefomgeving. Dat is volgens de Afdeling een ander motief dan de regeling in de AVKL: de coördinatie van werkzaamheden in de publieke ruimte ter voorkoming van overlast. Dat is geen motief waarop de Wabo/het Bor zien, zodat deze coördinatie dan ook niet door de Wabo/het Bor gereguleerd wordt.
Beide regelingen zijn dan ook met een ander motief vastgesteld, waarmee van strijd met artikel 121 van de Gemeentewet geen sprake is.
3. Wel sprake van onaanvaardbare doorkruising landelijke regelgeving
De Afdeling constateert echter dat met de vergunningplicht in de AVKL wel sprake is van doorkruising van hogere regelgeving en de gemeente in dit geval de grenzen van haar regelgevende bevoegdheid te buiten is gegaan.
De Afdeling overweegt daartoe dat de wetgever er expliciet voor heeft gekozen om het bouwen van nutsvoorzieningen van geringe omvang vergunningvrij te maken en daarbij bedoeld heeft om deze regeling uitputtend te maken.
De wetgever heeft er bewust voor gekozen om het bouwen van bouwwerken ten behoeve van nutsvoorzieningen, wanneer deze niet hoger zijn dan 3 m en een oppervlakte hebben van minder dan 15 m², vergunningvrij te maken. De AVKL doet hier afbreuk aan door voor de bovengrondse werkzaamheden in de vorm van het plaatsen van een transformatorstation alsnog een vergunningplicht in het leven te roepen. Feitelijk betekent dit namelijk dat er toch nog een vergunning moet worden aangevraagd voor het bouwen van een transformatorstation.
Dit betekent dat de vergunningplicht in de AVKL in strijd is met hogere regelgeving, namelijk de Wabo en het Bor. De Afdeling verbindt hier de conclusie aan dat het hoger beroep gegrond is en vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van Liander tegen de beslissing op bezwaar gegrond en vernietigt ook dit besluit en wijst de aanvraag van Liander om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van het transformatorstation af, aangezien er geen vergunningplicht geldt.
Tot slot
Na inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn veel vergunningplichten overgeheveld naar het gemeentelijke Omgevingsplan.
Uit deze uitspraak kan worden geconcludeerd dat de gemeentelijke bevoegdheid tot het stellen van vergunningplichten echter grenzen kent. Aan gemeenten als initiatiefnemers wordt geadviseerd daar altijd scherp op te blijven letten.
