Twee demonstranten weigeren een terrein te verlaten nadat de burgemeester hun daartoe opdracht heeft gegeven. Om herhaling te voorkomen, legt de burgemeester hun een last onder dwangsom op. Als zij bij een volgende demonstratie opnieuw een bevel negeren, moeten zij € 1.000 betalen. Maar mag een burgemeester zo'n preventieve maatregel eigenlijk wel nemen? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt net als de rechtbank dat daarvoor in dit geval geen wettelijke grondslag bestaat.
In oktober 2022 nemen twee actievoerders van Extinction Rebellion deel aan een demonstratie op het terrein van het provinciehuis in Haarlem. Voor de demonstratie is geen toestemming gegeven. De demonstranten weigeren het terrein te verlaten, ook nadat de burgemeester hun daartoe opdracht heeft gegeven op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom). Uiteindelijk worden zij aangehouden.
Last onder dwangsom
Enkele maanden later legt de burgemeester beide demonstranten een last onder dwangsom op. Bij iedere toekomstige demonstratie op een niet-openbare plaats waarbij zij een bevel om te vertrekken negeren, moeten zij € 1.000 betalen, tot maximaal € 5.000.
Afschrikwekkend effect
De demonstranten stappen naar de rechter. Volgens hen mag de burgemeester deze maatregel niet opleggen. De burgemeester beroept zich op zijn algemene handhavingsbevoegdheid uit artikel 125 van de Gemeentewet. Daarmee zou hij naleving van de Wom kunnen afdwingen.
Demonstratierecht
Het demonstratierecht is vastgelegd in artikel 9 van de Grondwet. Beperkingen zijn alleen toegestaan ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter voorkoming van wanordelijkheden. Volgens de Afdeling beperkt de preventieve last onder dwangsom het demonstratierecht. Demonstranten zullen immers minder snel geneigd zijn opnieuw te demonstreren als zij het risico lopen een dwangsom te moeten betalen. Dit wordt ook wel een chilling effect genoemd.
Geen wettelijke bevoegdheid
De algemene handhavingsbevoegdheid uit de Gemeentewet biedt volgens de Afdeling geen grondslag voor deze beperking van het demonstratierecht. De Wom bevat bovendien een uitputtende regeling van de bevoegdheden rondom demonstraties. Daarin is geen algemene bevoegdheid opgenomen om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden. De Afdeling wijst daarnaast op een ander probleem: de dwangsom ziet op toekomstige situaties waarin de burgemeester mogelijk een bevel zal geven om een demonstratie te beëindigen. Maar zolang dat bevel niet is gegeven, bestaat er ook nog geen verbod dat kan worden overtreden. Een last onder dwangsom kan niet worden opgelegd voor iets wat nog niet verboden is.